在市委政法委的正确领导下，上海人民调解工作围绕改革、发展、稳定的工作大局，全面贯彻落实全国人民调解工作会议精神，根据社会转型期间矛盾纠纷呈现出来的新情况、新特点，大胆探索创新组织形式、队伍建设、工作机制，充分发挥人民调解工作的优势和作用，着力化解社会矛盾纠纷，总结了一些好的经验和做法。

　　一、创新工作理念，推动人民调解“三化”建设

　　为了适应新形势下化解社会矛盾纠纷的迫切需求，解决人民调解队伍不稳定、素质不高、经费缺乏等问题，我们积极转变工作理念，探索走人民调解专业化、规范化、社会化发展之路。

　　（一）组建专门调解工作机构，推进人民调解专业化建设

　　所谓专业化，就是从事人民调解工作要具有法律背景，即受过法律专业教育，或具有法律工作经历，或长期从事人民调解工作，具备丰富的调解工作经验。根据这一理念，2003年起，我们在长宁区各街道、镇人民调解委员会内陆续组建了专门工作机构“人民调解工作室”（以下简称“工作室”）。“工作室”通过签订聘用合同，聘请3名以上有法律背景的专职调解员，专门调处疑难、复杂和跨地区、跨单位民间纠纷。从性质上说，“工作室”是街道（乡镇）调委会的一个内部办事机构和工作机构，调处矛盾纠纷以街道（乡镇）调委会名义出具人民调解协议书。2003年11月11日至2006年1月，“人民调解李琴工作室”提供法律咨询2257件，直接调处疑难复杂纠纷269件，参与调处341件，制作人民调解协议书548份，“110”联动接处警608件。目前，全市已经有100多个街道（乡镇）组建了“工作室”，有力地促进了和谐社区建设和地区社会稳定，受到了社区居民的热烈欢迎以及市委书记陈良宇等领导同志的高度评价。

　　在组建“工作室”过程中，我们在浦东新区等试点实行了人民调解员准入制，在街道（乡镇）层面探索建立一支专职化的人民调解员队伍。即只有具备法律背景的人员，经考试、考核合格，才能被街道（乡镇）调委会聘用为专职人民调解员。同时，在闸北区试点将人民调解员纳入社工组织体系，开始了将专业社工引入人民调解队伍的尝试。在街道（乡镇）层面实行人民调解员准入制，改变了传统人民调解员兼职过多、队伍不稳定的格局，提高了街道（乡镇）调委会化解调处疑难、复杂矛盾纠纷的能力和水平。

　　（二）狠抓基础工作，加强人民调解规范化建设

　　所谓规范化，就是人民调解制度、程序以及文书的制作要统一、科学、规范，并且要具备相当的质量和水平。一是推进调解组织的规范化。根据司法部要求，确保各级调委会在名称、人员组成、工作制度、程序、文书制作等方面做到全市统一、规范。二是人员培训的规范化。近年来，我们不断总结经验，创新培训形式，加强分级管理，明确责任分工，探索形成了市、区县、街道（乡镇）“三级”培训网络制度。同时，进一步加强了与人民法院的沟通和协作，通过选聘人民调解员担任人民陪审员、组织调解干部观摩审判等方式，拓宽了调解人员培训的渠道,有效地提高了人民调解员的法律知识、调解艺术和工作水平。三是调解文书的规范化。根据司法部的要求，印制了成套的人民调解格式文书下发到各区县。市司法局与市高级人民法院联合开展全市人民调解协议书评比活动，编印优秀人民调解协议书汇编。司法所全面实行指导备案制，加强了对人民调解协议书的检查和指导。2005年，全市各调解组织共制作人民调解协议书11948件，协议书履行率超过99％。

　　（三）政府积极扶持，促进人民调解社会化建设

　　所谓社会化，就是利用社会组织、社会机构、社会力量化解矛盾纠纷。政府作为行政管理机关，维护稳定、为经济建设提供良好有序的环境，是其重要职能，但政府不应该走在调处矛盾纠纷第一线，而应通过提供经费资助，积极培育、扶持自治性和自律性较强的人民调解工作机构，更加有效地发挥人民调解委员会等自治组织化解矛盾纠纷、维护稳定的作用。目前的人民调解工作，明显地存在着计划经济时期遗留下来的行政化色彩。构建和谐社会，需要人民调解回复本色，坚持正确的发展方向，凸现它作为民间调解的社会化特征和作用。

　　根据这一理念，我们大力加强行业性、区域性调委会建设，借助社会组织、社会力量来化解矛盾纠纷。如保险合同纠纷，以前主要由保监局职能部门负责调解，但随着纠纷数量不断增多，政府应接不暇，而且行政调解的效果并不明显。为此，2004年9月，我们帮助保监局，依托上海保险同业公会组建了调委会。目前，保险同业公会调委会已受理纠纷35起，调解成功17起，其余在处理中。2003年上半年，我们还在市、区县两个层面共20个消费者权益保护委员会成立了人民调解委员会。2005年1－11月份，市消保委调委会受理消费纠纷643起，调结597起，为当事人挽回经济损失1518330元；2005年1－12月份，市保险同业公会调委会受理保险纠纷26起，调解成功21起，全部签订了人民调解协议书。同时，浦东、徐汇、普陀、南汇还在个体工商业者协会、私营企业协会、残疾人联合会、物业管理协会及两新组织聚集的特定区域建立了各类专门调委会，调解涉及该行业、该领域发生的纠纷，切实做到“哪里有人群，哪里就有调解组织”，有效拓展了人民调解工作领域。

　　二、探索建立“刑转民”纠纷解决方式，最大限度消除社会不和谐因素

　　当前，如何积极预防、妥善处置因民间纠纷引发的伤害案件，成为构建和谐社会一个亟待解决的课题。按照刑事诉讼法的规定，轻伤害案件可公诉，也可自诉，以往相当一部分这类案件经公安机关立案，检察机关提起公诉，最后由人民法院作出判决，被害人还可以提起附带民事诉讼。但结果往往是法律问题虽然解决了，当事人之间的结怨无法消解，有些案件的民事赔偿部分得不到履行，而且加害人还可能终身带有“犯罪标签”。此类案件不仅占用了相当大的司法资源，而且已经成为影响社会稳定的一个不和谐因素。近年来，我们以轻伤害案件为突破口，在杨浦区试点开展了将人民调解引入刑事诉讼程序中的新机制，积极防止“民转刑”，努力推动“刑转民”。

　　所谓“轻伤害案件委托人民调解”，是指对于一些已经进入或者可能进入刑事诉讼程序、因民间纠纷引发的轻伤害案件，通过委托人民调解委员会进行调解，促进当事人交流和解，达到不立案、撤案、不起诉、免于或减轻刑事处罚等处理结果。在制度设计上是采取委托的形式，委托人是公安、检察、法院等刑事司法机关，受托人是相关的街道、镇人民调解委员会，而委托的前提条件是当事人的自愿或者公诉机关的同意。“刑转民”的最终实现有赖于受害人和加害人经调解达成调解协议，被害人获得相应民事赔偿并明确放弃追究加害人刑事责任的诉权。目前，为进一步推动和完善轻伤害案件委托人民调解工作，使这一做法在全市试行，我局草拟了《关于轻伤害案件在诉讼阶段委托人民调解的意见（试行）》，提请市委政法委协调，由市公、检、法、司联合签署后下发。

　　三、全面开展诉讼内委托人民调解，进一步完善纠纷解决机制

　　为了实现人民调解和诉讼两种纠纷解决机制的互补和协调发展，我们和市高院于2003年联合制定下发了《关于进一步加强人民调解工作的会议纪要》，在长宁、普陀、黄浦等试点区开展了民事诉讼案件委托人民调解组织进行调解的工作。据不完全统计，2005年，长宁、松江、普陀等8个区人民调解组织接受法院委托民事纠纷1120件，调解成功815件，委托调解成功率达72.8%。尤其是长宁区联合人民调解委员会“人民调解窗口”自2003年6月份成立至今，共受理民事纠纷1064件，调解成功965件，成功率达90.7％。

　　实践证明，民事纠纷委托人民调解工作对维护社会稳定具有重要意义。一是有利于进一步发挥人民调解工作的优势，增进社会和谐。人民调解工作符合“和为贵”的民族文化特点，灵活便捷，不易留后遗症。对起诉到法院的婚姻、家庭、邻里等常见的民间纠纷，引导当事人通过人民调解的渠道来消化掉，能够最大限度地发挥人民调解的作用，最有效地减少社会不和谐因素。二是有助于进一步密切民事诉讼与人民调解的衔接配合，缓解人民法院的审判压力。近年来，本市法院民事案件受理数连年攀升，2005年本市基层法院法官人均办案量达180件，长期超负荷运转情况严峻。在这种情况下，将部分纠纷委托人民调解组织先行调解，既有利于减轻法院负担，节约诉讼成本，同时也符合中央和市委要求的构建多元化矛盾纠纷解决机制的工作部署。三是能够为建立“人民调解前置”法律制度提供实践基础。国际上，很多国家和地区都实行了调解前置的法律制度。司法部已将建立“人民调解前置”制度列入人民调解立法规划，并对上海关于“人民调解前置”的调研报告给予了高度肯定。“民事纠纷委托人民调解”工作实际上就是“人民调解前置”的雏形。进一步推广、规范这项工作，必将为建立“人民调解前置”制度打下必要的实践基础。

　　最近，市委政法委转发了市高级法院、市司法局《关于规范民事纠纷委托人民调解的若干意见》，在全市推动民事纠纷委托人民调解工作。一是确定了适合委托调解的纠纷范围。即对离婚纠纷，三费纠纷，继承、收养纠纷，相邻纠纷，买卖、民间借贷、借用等一般合同纠纷，损害赔偿纠纷，物业纠纷等适合委托人民调解组织进行调解的纠纷，人民法院可以委托人民调解组织进行调解。二是在“诉前”“审前”“审中”三个阶段委托调解。即人民法院在纠纷受理前、纠纷受理后开庭审理前以及审理过程中，均可以将纠纷委托人民调解组织进行调解。三是确定了可接受法院委托的人民调解组织。人民法院可以委托各街道、乡镇人民调解委员会进行调解；区县组建联合人民调解委员会等区域性调委会的，法院可以委托其进行调解。另外，人民法院也可以委托相关行业性调委会调解。四是明确了人民调解与诉讼的衔接措施。经人民法院委托人民调解委员会调解的纠纷，调解达成协议的，一般应当制作人民调解协议书，人民法院对符合法律规定的人民调解协议书应予以支持；调解未能达成协议的，法院在裁判文书中应对人民调解组织的调解情况予以说明。

　　四、推进人民调解与行政调解、行政协调相结合，积极构筑政府调处平台

　　构筑政府调处平台，就是适应构建和谐社区的需要，在区县一级设立调处中心或调处办等综合性调解组织，专门化解群体性社会矛盾，建立政府调处重大矛盾纠纷的机制。行政部门可以协调多方面关系，可以依据职权对某些问题作出解释、判断或处理，享有政府的权威性。人民调解工作可以参与其中，发挥独特的协同调解的作用，特别是人民调解组织通过主持制作人民调解协议书，将当事人真实的意思表示以协议书形式确定下来，有效地防止了矛盾纠纷的反复。

　　目前此种机构的设置，比较有代表性的是浦东新区的司法调解中心。司法调解中心既是区司法局的一个职能处室，同时也是一个调处机构，配备专职工作人员，综合运用行政的、经济的、法律的、民间的手段化解矛盾纠纷，形成了行之有效的工作运行机制。一是矛盾排摸制度，每月汇总制定“重大纠纷、易激化矛盾情况表”，提出调处预案；二是工作例会制度，重大矛盾纠纷由政法委书记或分管领导召集相关职能部门举行专题协调研究；三是联动调处制度，由调解中心牵头，组建多个职能部门构成的矛盾纠纷化解专门班子，一起攻坚破难。实践证明，构筑政府调处平台，促进了条块结合，形成了化解矛盾的综合优势，提供一种良性的解决矛盾和化解冲突的机制，受到了各级党委、政府的高度好评。