厦门市集美区公证处  刘文福　　

　　公证质量，有广义和狭义之分，狭义的公证质量，仅指公证文书的质量，广义的公证质量，包括公证文书质量和公证服务质量。本文的公证质量指狭义的公证质量，公证质量保证体系是指保证公证文书真实、合法的查证、管理、监督体系。随着社会主义市场经济体制的建立，公证质量宏观上关系到公证事业的发展，微观上关系到公证机构的生存，因此，建立一套完整的公证质量保证体系，已摆在公证从业人员、公证管理人员、公证管理机构的面前。笔者认为，完善的公证质量保证体系，主要包括具体的证据要求制度、有效的查证制度、规范的报批审批制度、必要的上报制度、严格的责任制度、适当的公告制度。

　　一、具体的证据要求制度

　　具体的证据要求制度，是指受理各类公证时当事人应提供的基本证据的范围的制度。目前，有关规章对公证人员在受理公证时当事人应提供的证明材料缺乏明确的规定，公证事项的证据要求因公证处的不同、公证人员的不同而不同。公证人员的主观随意性太大，办理同一项公证，在A公证处需要3方面的证据，在B公证处可能需要5方面的证据：同一个公证处，甲公证员要求当事人提供4方面的材料，乙公证员可能要求当事人提供6方面的材料。出现这种局面，有主观上的原因，主要是公证人员的业务水平有高低，工作责任心有强弱，工作经验有差别，证据要求有严松，更主要的是客观上的原因，就是没有明确的证据要求。这种局面的存在，不仅对公证行为的严肃性产生影响，而且严重影响公证质量，必须改变。上述主观上的原因，将长期不同程度存在，要改变这和局面，只有以规范性文件的形式对各类公证的证据要求作出明确的规定，并向社会公开，使当事人在申办公证时心中有数，公证人员受理公证时有章可循。当然，公证的业务范围较广，具体情况千差万别，要做到每一项公证的证据要求都十分具体既不可能，又难以操作，制定证据要求应做到原则性与灵活性相结合，拘束性与自由认定性相结合，既要对公证人员的随意性有约束，又要有利于调动公证人员的积极性。明确的证据要求，是公证人员取证的依据，约束了工作不负责任、出了错证推责任的公证人员，是公证质量保证体系的基础环节。

　　二、有效的查证制度

　　查证制度，是指证据的审查、核实制度。当事人提供了符合证据要求的材料，这些材料能否成为办证的依据即具有法律意义的证据，还有待于查证，只有经查证属实的材料，才具有法律效力，才能成为办证的证据。有效的查证制度，主要包括询问制度、审查制度、调查制度。

　　询问制度，是指公证人员询问公证申请人的制度。根据公证程序的规定，公证受理时应制作询问笔录，这一规定，很多公证人员没有足够重视；有的甚至认为这是多余的程序，这不但是一种错误的认识，而且是一种有害的认识。公证人员在制作询问笔录的时候，可以通过交谈、询问，了解情况、发现疑点。这要求公证人员既要提高对询问笔录重要性的认识，又要掌握询问的技巧，不要就事问事，也不要局限于当事人提供的材料发问，而应抛开当事人提供的材料，主要询问那些看似与公证事项无关，实与公证事项有必然联系的问题，这样，才能了解到事实的真相，询问笔录才可能发好其应有的作用。

　　审查制度，是指对当事人提供的材料的真实性、合法性的书面审核的制度。该制度要点有三，第一，要审查个份材料的内容，包括文字的正确性、准确性，重点审查材料与公证事项的联系程度，确定该份材料是必要材料还是充分材料；第二，对出具证明材料的单位的合论性、合理性进行审查，审查证明内容是否是该单位的职权，该单位出具证明是否有合理性；第三，要对全部材料进行系统分析，审查它们是否互相矛盾，是否可互相佐证，剔除与公证事项无关的材料。

　　调查制度，是指对当事人提供的材料的真实性、合法性的调查核实制度。该制度主要包括三方面的内容，第一，确定调查范围，对互相矛盾的材料、有疑问的材料，都应纳入调查的范围，当事人无法提供的材料，也是公证机关的调查内容；第二，根据调查的内容，选择科学的调查方法，可以由公证人员亲自调查，也可以委托调查，也可以函调；第三，遵守调查的基本制度，包括回避制度，二人调查制度，提供调查材料单位应在其提供的材料上加盖公章制度，调查笔录签名制度，以确保调查取证的材料合法有效。

　　有效的查证制度，可以取得办证所需的主要材料，对当事人提供的材料可以起到去粗取精，去伪存真的作用，是公证质量保证体系的关键环节。

　　三、规范的报批、审批制度

　　报批制度，是指承办人把拟办的公证上报审批的制度、规范的报批制度，主要是要求承办人的拟办意见要具体明确，要写出拟以办理的事实依据、法律依据、程序依据，这一制度的规范，可以了解承办人的审查、调查情况，即有利于增强承办人的责任心，又为审批人的审查提供线索。

　　审批制度，是指审查批准制度，它包括审查和批准两方面的内容。审批程序中的审查，与受理程序中的审查有一定的区别，后者是初审，审查的主要是当事人提供的材料，前者是复审，审查的内容除了当事人提供的材料，还包括承办人员的审查、调查行为，具有内部监督的性质；批准，是法定有权者签发公证文书的行为，是履行生效程序。审批制度目前还存在不少问题，主要有审查不严、只批不审、审批意见过于简单，这些问题的存在，使审批程序流于形式，审批程序的质量把关作用没能有效发挥，其主要原因是审批制度不规范。

　　规范的审批制度，主要包括规范的审查范围、规范的审批意见。1、规范的审批范围，主要是要明确审批人必须履行全面审查之责。所谓全面审查之责，是指审批人不仅要审查承办人提供的材料，还要根据报批材料确定是否需要补充材料、补充调查；不仅要审查材料内容是否真实合法，还要审查承办人的办证程序，包括调查程序是否合法。笔者的这种观点，主要基于两方面的考虑，一方面，作为审批者，业务能力比较强，办证经验比较丰富，如果把他们审查的范围局限于承办人的取证范围，审批的作用就不突出；另一方面，审批是公证主要办证程序的最后环节，负有业务管理职责的审批者，如果不负起办证程序的监督责任，公证办证程序就没有内部监督机制，与程序的监督性相悸，也不利于公证质量管理。2、规范的审批意见，主要要求审批者写出具体明确的审批意见，对承办人的拟办意见要逐条作出相应的批复，概括性意见要明确，并要直接表明自己的态度。这一制度要求审批人必须认真审查书面材料和承办人的拟办意见，使审批不致流于形式。

　　规范的报批、审批制度，在客观上要求承办人、审批人认真履行各自的职责，使承办人细审谨报，审批人严审慎批，是公证质量保证体系的中心环节。

　　四、必要的上报批准、备案制度

　　上报批准制度，是指某些公证事项，须报经上级公证管理部门审批的制度。备案制度，是把办证情况上报上级公证管理部门备查的制度。这一制度的要求主要是要明确报批、备案的范围，那些情况须报批，报到那一级审批，那些情况须备案，都要有明确的规定。报批制度是对公证审批权的约束，对一些政策性强、法律规定不明确的公证事项的审批权交由公证管理部门掌握，实际上是业务管理部门行使监督权的一种形式、是事前监督。公证备案制度主要是要求公证机关办理新业务时，将其办理程序、数量等情况上报公证管理部门，这些公证事项公证机关有权审批，但其办理程序、办证数量等情况公证管理部门必须掌握，建立这一制度，有利于公证管理部门及时掌握公证机关开拓业务的情况，有经验可以推广，发现错误可以及时纠正，是公证管理部门行使监督权的另一种形式，属事后监督。

　　必要的上报批准、备案制度，将部分公证业务纳入公证管理部门的直接管理之下，既保证公证机关独立履行证明权，又有利于公证管理部门行使行政管理权，是公证质量保证系统的保险环节。

　　五、严格的责任制度

　　严格的责任制度，指承办人、审批人对因自己的故意或过失造成错假证的，应承担严格责任的制度。按责任主体分类，可分为承办人的责任、审批人的责任，按行为后果分类，可分为假证责任、错证责任。严格的责任制度，首先要严格区分假证和错证责任，并对两种不同的责任规定具体的处罚标准，对于故意出具假证的，标准从严，对于过失造成错证的，应坚持重在教育、重在提高业务水平的方针，标准从宽；其次，要明确承办人、审批人的责任范围，哪些责任属承办人的责任，哪些责任属审批人的责任，哪些责任属承办人、审批人互负连带责任，都要具体规定，促使承办人、审批人在承办、审批的时候严格要求自己，从而起到保证公证质量的目的。

　　严格的责任制度，使承办人、审批预知自己行为所要承担的后果，对他们的行为起指引、规范、警示的作用，是公证质量保证体系的保障环节。

　　六、适当的公告制度

　　公告制度，是以告示的方式将办证的主要内容，通过新闻媒体或其它形式，在一定范围内公开的制度。建立适当的公告制度，将当事人申办公证的主要内容公之于众，如当事人有隐瞒事实、伪造证据的行为，利害关系入或知情者就会检举、揭发，公证机关可以掌握书面审查、调查难了解的情况，有利于保证公证事项的真实性。目前，公证还没有公告制度，必须建立。在建立这一制度时，要做到公开适当的公证业务，以必须为原则；在适当的范围内公开，以能查明事实为原则；还要考虑不要侵犯当事人的隐私权和泄露当事人的商业秘密。

　　实行适当的公告制度，将社会监督力量引人公证质量保证体系，扩大了公证质量监督队伍，健全了公证质量保证机制，是公证质量保证体系的补充环节。

　　综上所述，笔者认为具体的证据要求制度、有效的查证制度、规范的报批审批制度、必要的上报制度、严格的责任制度、适当的公告制度，构成密切联系、完整统一的公证质量保证体系，有了这一体系，公证活动的每一环节都有章可循，有所监督，公证质量有了保证。当然，公证质量保证体系是逐步完善的体系，是发展的体系，随着公证法规的完善，公证理论研究的深入，公证实践经验的丰富，公证质量保证体系更加成熟。